VPA สามารถเพิ่มการมีส่วนร่วมได้อย่างไร

ทำไมการมีส่วนร่วมจึงมีความสำคัญ

การมีส่วนร่วมหมายความว่าผู้คนเข้ามีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายที่จะส่งผลกระทบต่อตนเอง การมีส่วนร่วมมีอยู่ด้วยกันหลายระดับเริ่มตั้งแต่เพียงได้รับคำบอกเล่าเกี่ยวกับกระบวนการนโยบายไปจนถึงการให้ความคิดเห็นและสามารถชักจูงให้เกิดผล ตามต้องการได้ วิธีหนึ่งในการมองการมีส่วนร่วมก็คือการมองว่าเป็นบันได โดยบันไดแต่ละขั้นจะแทนการมีส่วนร่วมในระดับที่สูงขึ้นกว่าขั้นก่อนหน้า

รูปที่ 9. ‘บันไดของการมีส่วนร่วม' ปรับจาก Arnstein, S.R. 1969. A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of Planners 35: 216–224.

การมีส่วนร่วมเป็นแง่มุมที่สำคัญของธรรมาภิบาลป่าไม้ที่ดีเนื่องจากช่วยให้ผู้มีส่วนได้เสียสามารถมีอิทธิพลต่อกระบวนการตัดสินใจต่างๆ ที่จะส่งผลกระทบต่อตนเอง การมีส่วนร่วมยังมีประโยชน์ต่อกระบวนการตัดสินใจด้วยการทำให้ได้การตัดสินใจที่สามารถนำไปใช้ได้จริง เท่าเทียม และเชื่อถือได้ ซึ่งสะท้อนฉันทามติในวงกว้างในหมู่ผู้มีส่วนได้เสียได้มากกว่าเดิม

การมีส่วนร่วมอาจลดความขัดแย้งและสร้างความเชื่อใจกันในกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียอีกด้วย การมีส่วนร่วมอาจส่งเสริมให้เกิดความเท่าเทียมกันในการสร้างนโยบายด้วยการปรับปรุงความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียที่ก่อนหน้านี้มีความสัมพันธ์ที่ไม่ด

อย่างไรก็ดี ก่อนการเจรจาข้อตกลงการเป็นหุ้นส่วนด้วยความสมัครใจ (VPA) การมีส่วนร่วมในการตัดสินใจของผู้มีส่วนได้เสียในประเทศส่งออกไม้นั้นพบได้ยาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ชุมชนที่เป็นเจ้าของและใช้ทรัพยากรป่าไม้เพื่อการดำรงชีวิตมักจะถูกกันออกจากการตัดสินใจในเรื่องเกี่ยวกับป่าไม้

VPA เพิ่มการมีส่วนร่วมได้อย่างไร

ระดับการมีส่วนร่วมและอิทธิพลของผู้มีส่วนได้เสียในกระบวนการ VPA เป็นสิ่งที่ไม่เคยพบมาก่อน กระบวนการ VPA สนับสนุนการมีส่วนร่วมทั้งใน กระบวนการ VPA เองและในฐานะเป็นผลลัพธ์จากพันธสัญญาที่ฝ่ายต่างๆ ได้ทำไว้ในเนื้อหาและภาคผนวกของ VPA

VPA เป็นข้อตกลงการค้าแรกที่ได้รับการพัฒนาผ่านกระบวนที่มีการรวมผู้มีส่วนได้เสียหลายฝ่ายที่มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจในภาคป่าไม้ ในประเทศส่งออกไม้หลายประเทศซึ่งได้เข้าสู่การเจรจา VPA ไม่เคยมีกระบวนการใดเลยที่เป็นกระบวนการแบบมีส่วนร่วมและครอบคลุมเช่นนี้มาก่อน

สหภาพยุโรปสนับสนุนการมีส่วนร่วมในวงกว้างของผู้มีส่วนได้เสียทั้งในการเจรจาและการนำ VPA ไปปฏิบัติเพื่อให้มั่นใจได้ว่าข้อตกลงมีความน่าเชื่อถือ นอกจากนี้ VPA ยังมีความแตกต่างจากโครงการอื่นๆ ผู้มีส่วนได้เสียเข้ามีส่วนร่วมเนื่องจากระยะเวลาที่ยาวนานของ VPA ความครอบคลุมถึงนโยบายแห่งชาติและการค้าระหว่างประเทศ และการมีส่วนร่วมทางการเมืองในระดับสูง

พื้นที่ซึ่งกระบวนการ VPA สร้างขึ้นสำหรับการมีส่วนร่วมโดยผู้มีส่วนได้เสียหลายฝ่ายจะเพิ่มความมั่นคงขึ้นเมื่อเวลาผ่านไป หากผู้มีส่วนได้เสียนำข้อมูลและะคุณค่าเข้ามาสู่กระบวนการ รัฐบาลจะเริ่มมองว่าผู้มีส่วนได้เสียเหล่านี้เป็นหุ้นส่วนมากขึ้นเรื่อยๆ อย่างไรก็ดี ในระยะแรกนั้นกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียหลักจะประสบกับความท้าทายดังต่อไปนี้

• กระบวนการ VPA มีผลกระทบและเกี่ยวข้องกับหลายกระทรวงโดยมีวาระที่แตกต่างกันและการประสานงานระหว่างกระทรวงต่างๆ นั้นไม่ใช่เรื่องง่าย
• ผู้มีส่วนได้เสียภาคเอกชนมักจะไม่มีการจัดระเบียบที่ดีและมักจะมองไม่เห็นถึงคุณค่าทางธุรกิจของการตกลงเข้าร่วมประชุมที่ยาวนานหลายต่อ หลายครั้งในกระบวนการ VPA

• กลุ่มประชาสังคมอาจต่อสู้ดิ้นรนเพื่อเป็นตัวแทนของผลประโยชน์ที่หลากหลายของตนและมักจะถูกมองโดยรัฐบาลและภาคเอกชนว่าเป็นผู้ สร้างปัญหา

การมีส่วนร่วมในระยะก่อนการเจรจาของกระบวนการ VPA

ก่อนที่ประเทศส่งออกไม้จะเข้าสู่การเจรจา VPA กับสหภาพยุโรป ประเทศนั้นจะต้องทำให้มั่นใจว่าได้ฉันทามติสนับสนุนในหมู่ผู้มีส่วนได้เสียสำหรับกระบวนการ VPA เพื่อให้ได้มาซึ่งฉันทามติในหมู่ผู้มีส่วนได้เสีย สิ่งที่สำคัญที่สุดคือผู้มีส่วนได้เสียต้องได้รับข้อมูลอย่างครบถ้วน นั่นหมายความว่าผู้มีส่วนได้เสียจำเป็นต้องเข้าใจว่า VPA สามารถทำอะไรให้พวกเขาได้บ้างและจะช่วยสนับสนุนผลประโยชน์ของพวกเขาได้อย่างไร ทั้งนี้รวมถึงอะไรบ้างที่ VPA ต้องการจากพวกเขา

หน่วยงานภาครัฐ องค์กรภาคประชาสังคม และกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียที่รวมตัวกันขึ้น เช่น สมาคมการค้าไม้ต่างๆ อาจเป็นผู้นำในการดึงให้ผู้มีส่วนได้เสียเข้ามามีส่วนร่วมและแจ้งข้อมูลให้แก่ผู้มีส่วนได้เสียได้รับทราบ สถาบัน EU และองค์กรระหว่างประเทศต่างๆ มักจะให้การสนับสนุนในกิจกรรมดังกล่าว การสนับสนุนที่ให้อาจอยู่ในรูปของการอบรมเชิงปฏิบัติการ การประชุมสาธารณะและกิจกรรมสู่ภายนอกผ่านทางสื่อต่างๆ การฝึกทำแผนที่ผู้มีส่วนได้เสียอาจช่วยสร้างความเข้มแข็งให้แก่การมีส่วนร่วมได้อีกด้วย (ดูกล่อง ‘การทำแผนที่ผู้มีส่วนได้เสีย')

การมีส่วนร่วมในระยะการเจรจาของกระบวนการ VPA

การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียในการเจรจา VPA หมายความว่าสหภาพยุโรปและประเทศหุ้นส่วน VPA สามารถพัฒนาข้อตกลงซึ่งได้รับการสนับสนุนในวงกว้าง การสนับสนุนในวงกว้างดังกล่าวจะช่วยให้การนำ VPA ไปปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพสามารถทำได้ง่ายขึ้น

ในระยะการเจรจาของกระบวนการ VPA ต่างๆ จนถึงปัจจุบัน รัฐบาลส่วนใหญ่ได้พัฒนากระบวนการให้คำปรึกษาแบบมีส่วนร่วมซึ่งจะนำเอาผู้มีส่วนได้เสียที่อาจได้รับผลกระทบจาก VPA ผู้มีส่วนได้เสียซึ่งจะนำเอา VPA ไปปฏิบัติ และผู้มีส่วนได้เสียซึ่งมีผลประโยชน์ใน VPA เข้าในกระบวนการ ในขณะที่ความรับผิดชอบในการทำให้กระบวนการให้คำปรึกษาเกิดขึ้นนั้นเป็นของรัฐบาลของประเทศหุ้นส่วน แต่กลุ่มผู้มีส่วนได้เสียแต่ละกลุ่มก็มีความรับผิดชอบในการทำให้เกิดการปรึกษาหารือภายในกลุ่ม

การฝึกทำแผนที่ผู้มีส่วนได้เสียสามารถขยายการมีส่วนร่วมให้กว้างขึ้นเพื่อให้มั่นใจได้ว่าผู้มีส่วนได้เสียที่เกี่ยวข้องทั้งหมดเข้ามีส่วนร่วม (ดูกล่อง ‘การทำแผนที่ผู้มีส่วนได้เสีย') ประสบการณ์ที่ผ่านมาแสดงให้เห็นว่ายิ่งการเสวนามีการโต้ตอบไปมามากขึ้นเพียงใด ก็จะสามารถสร้างแนวทางแก้ไขปัญหาได้มากขึ้นและเวลาที่ผู้มีส่วนได้เสียใช้เพื่อให้ได้มาซึ่งฉันทามติในประเด็นต่างๆ ก็จะยิ่งลดลงมากเท่านั้น ดังนั้นการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียช่วยสร้างความเข้มแข็งให้แก่การนำไปปฏิบัติได้จริงและความน่าเชื่อถือของ VPA ซึ่งจะทำให้เชื่อมั่นในความเป็นเจ้าของของประเทศและขับเคลื่อนให้เกิดการปรับปรุงที่ดีขึ้นในเรื่องของธรรมาภิบาล

การเจรจา VPA สร้างโอกาสในการสนับสนุนการมีส่วนร่วมให้เกิดขึ้นได้อย่างมาก ยกตัวอย่างเช่น การอภิปรายในเรื่อง คำนิยามความถูกต้องตามกฎหมาย จะนำเอาผลประโยชน์ที่แตกต่างหลากหลายขึ้นมาวางไว้บนโต๊ะเจรจา ในระหว่างที่เนื้อหาและภาคผนวกของ VPA เริ่มเป็นรูปเป็นร่างมากขึ้น เนื้อหาและภาคผนวกของ VPA เหล่านี้สามารถรวมเอาพันธสัญญาต่างๆ เข้ามาเพื่อทำให้การมีส่วนร่วมดำเนินต่อไปในระยะการนำไปปฏิบัติ

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลอาจพบว่านี่เป็นความท้าทายประการหนึ่งในการจะจัดตั้ง โครงสร้างและกระบวนการของผู้มีส่วนได้เสียหลายฝ่ายซึ่งจะช่วยให้ผู้มีส่วนได้เสียสามารถแสดงมุมมองของตน

แต่ละประเทศจะมีใช้แนวทางที่แตกต่างกัน ในประเทศเวียดนาม รัฐบาลเลือกใช้วิธีการให้คำปรึกษาชุมชนอย่างครอบคลุมเพื่อรวบรวมข้อกังวลต่างๆ ในไลบีเรีย ชุมชนต่างๆ ไม่เพียงจะได้รับคำปรึกษา แต่ยังมีการให้ที่นั่งในโครงสร้างการเจรจาระดับชาติอีกด้วย ในประเทศฮอนดูรัส มีการนำข้อมูลที่ได้จากเวทีการเจาจาของผู้มีส่วนได้เสียหลายฝ่ายระดับภูมิภาคป้อนเข้าสู่การอภิปรายระดับชาติ

ประสบการณ์ที่ผ่านมาแสดงให้เห็นว่า การที่กลุ่มผู้มีส่วนได้เสียสามารถเลือกตัวแทนของตนมีความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง ตัวแทนเหล่านี้ต้องรับผิดชอบต่อผู้ที่ลงคะแนนเลือกพวกเขา ตัวแทนผู้มีส่วนได้เสียต้องการวิธีการที่มีประสิทธิภาพในการแบ่งปันข้อมูลจากการเจรจากับผู้ที่ลงคะแนนเลือกพวกเขาและป้อนมุมมองของผู้ที่ลงคะแนน เลือกพวกเขาเข้าสู่การเจรจา

เพื่อช่วยให้ผู้มีส่วนได้เสียสามารถเข้าร่วมได้ กระบวนการ VPA ต้องพิจารณาถึงประเด็นต่างๆ เช่น เวลา ทักษะ เงิน และทรัพยากรอื่นๆ ผู้มีส่วนได้เสียเองต้องเข้าใจและเข้าร่วมในกระบวนการอย่างมีประสิทธิภาพ เวทีของผู้มีส่วนได้เสียต่างๆ ต้องการการสนับสนุนและการลงทุนใน

• การศึกษาและการเพิ่มความตระหนักรู้ในหมู่ผู้มีส่วนได้เสียในวงกว้าง ซึ่งรวมถึงผู้ที่ลงคะแนนในเขตชนบทและพื้นที่ซึ่งเข้าถึงได้ยาก
• การสื่อสารข้อมูลทางเทคนิคและกฎหมายแก่ประชาชนที่ใช้ภาษาแตกต่างกัน ระดับการรู้หนังสือและพื้นหลังด้านการศึกษาที่แตกต่างกัน

ผู้มีส่วนได้เสียบางกลุ่มมีการรวมตัวกันเป็นอย่างดีและทราบข้อมูลครบถ้วน ในขณะที่ผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มอื่นๆ เช่น ชุมชนและธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็กมักจะไม่เป็นเช่นนั้น การสำรวจที่ดำเนินการโดย Tropenbos International ในสาธารณรัฐคองโกในปี 2014 พบว่าร้อยละ 90% ของผู้มีส่วนได้เสียไม่มีข้อมูลเกี่ยวกับการเจรจา VPA ที่กำลังดำเนินอยู่ เพื่อจัดการกับปัญหานี้ Tropenbos International ได้จัดการฝึกอบรมในประเด็นปัญหาต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับผู้ที่ทำการตัดไม้เพื่อใช้ในการผลิตงานศิลปะและ VPA สำหรับตัวแทนจากรัฐบาลท้องถิ่น ชุมชน ผู้ที่ทำการตัดไม้เพื่อใช้ในการผลิตงานศิลปะ และภาคประชาสังคม

การมีส่วนร่วมในระยะการนำไปปฏิบัติของกระบวนการ VPA

การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียใน ระยะการนำไปปฏิบัติของกระบวนการ VPA มีความสำคัญมากเทียบเท่ากับระยะการเจรจา การมีส่วนร่วมในระยะการนำไปปฏิบัติหมายความว่า แทนที่จะเพียงปฏิบัติตามข้อตกลง ผู้มีส่วนได้เสียอาจให้ความเห็นว่าการนำข้อตกลงไปปฏิบัตินั้นควรเป็นไปในลักษณะใด ด้วยการมีส่วนร่วมในระยะการนำไปปฏิบัติ ผู้มีส่วนได้เสียจะรับทราบข้อมูลความคืบหน้าที่เป็นปัจจุบันและสามารถมีส่วนร่วมในงานบางประการที่ต้องดำเนินการให้เสร็จสิ้น ซึ่งทำให้มีโอกาสที่จะประสบความสำเร็จเพิ่มมากขึ้น

อย่างไรก็ดี เป็นเรื่องปกติที่การเข้าร่วมจะถดถอยลงไปเมื่อกระบวนการ VPA เลื่อนจากการเจรจาไปสู่การนำไปปฏิบัติ สาเหตุบางส่วนที่ทำให้การมีส่วนร่วมอาจลดลงเนื่องจากการแต่งตั้งคณะกรรมการดำเนินงานร่วม จะเกิดขึ้นหลังจากที่ภาคีทั้งสองได้ให้สัตยาบันในข้อตกลงแล้วเท่านั้น การตั้งคณะกรรมการดำเนินงานร่วมขึ้นมานั้นอาจต้องใช้เวลาสักระยะหนึ่งหลังจากที่การเจรจาเสร็จสิ้นลง

นอกจากนี้ การประชุมสองฝ่ายซึ่งมักจะขับเคลื่อนผู้มีส่วนได้เสียและกิจกรรมโครงสร้างต่างๆ ในระยะการเจรจา VPA จะไม่เกิดขึ้นบ่อยเช่นเดิมในระยะการนำไปปฏิบัติ เพื่อช่วยในการจัดการปัญหาของการจัดตั้งคณะกรรมการดำเนินงานร่วมที่ล่าช้า สหภาพยุโรปและประเทศหุ้นส่วน VPA อาจสร้างคณะกรรมการดำเนินงานร่วมระหว่างกาลในทันทีที่การเจรจาสิ้นสุดลง คณะกรรมการดำเนินงานร่วมระหว่างกาลหมายความว่าการประชุมอย่างเป็นทางการยังคงเกิดขึ้นและขับเคลื่อนผู้มีส่วนได้เสียต่อไปได้

เนื้อหาและภาคผนวกของ VPA แตกต่างกันในระดับของการยึดตรึงการมีส่วนร่วมที่กำลังดำเนินอยู่ แต่ทุกฉบับมีการกล่าวถึงเรื่องนี้ ระดับของรายละเอียดไม่จำกัดเพียงแต่ขอบเขตของการเข้าร่วมและมีความคาดหมายในหมู่ผู้มีส่วนได้เสียจากทั้งสองฝ่ายว่าการมีส่วนร่วมจะดำเนินต่อจนไป ถึงระยะการนำไปปฏิบัติ

VPA แต่ละฉบับเน้นในเรื่องการมีส่วนร่วมอย่างต่อเนื่องของผู้มีส่วนได้เสียในมาตราในเนื้อหาหลักและให้รายละเอียดเพิ่มเติมในภาคผนวก ซึ่งจะบรรยายถึงบทบาทของผู้มีส่วนได้เสียในการควบคุมดูแลและการติดตามการนำไปปฏิบัติ บทบาทต่างๆ อาจรวมถึงการมีส่วนร่วมในโครงสร้างการดำเนินงานในระดับชาติใน คณะกรรมการดำเนินงานร่วมในฐานะเป็นแหล่งข้อมูลสำหรับ การตรวจสอบที่เป็นอิสระ หรือในฐานะผู้สังเกตการณ์อิสระ

VPA แต่ละฉบับแถลงว่าสหภาพยุโรปจะจัดให้คำปรึกษาอย่างสม่ำเสมอแก่ผู้มีส่วนได้เสียในการนำ VPA ไปปฏิบัติ การให้คำปรึกษาอย่างสม่ำเสมอเติมเต็มข้อผูกพันของสหภาพยุโรปภายใต้อนุสัญญาอาร์ฮูส ค.ศ. 1998 ว่าด้วยการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร การมีส่วนร่วมของสาธารณชนในการตัดสินใจและการเข้าถึงความยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อม