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Dynamique des processus APV

Un processus d'Accord de partenariat volontaire (APV) est un ensemble de procédures qui se recoupent et qui interagissent. Ces procédures sont le reflet des forces politiques et d'autres dynamiques à l'œuvre dans l'UE, dans le pays partenaire exportateur de bois et pendant les négociations bilatérales.

Les processus APV sont donc complexes; ils peuvent être longs et sont perméables aux changements des rapports de forces, faisant suite à des élections dans le pays par exemple. Les processus APV ne dépendent d'aucune personne ni institution unique. Ils sont au contraire impulsés par les partenariats qui se constituent lorsque les parties prenantes se réunissent pour trouver des solutions aux problèmes. Ils sont facilités par des structures officielles et informelles.

Point de vue. John Hudson nous fait part de ce qui l'enthousiasme dans les APV

«Pour moi, ce qu'il y a de plus intéressant, c'est qu'il ne s'agit pas que de l'État, pas que des ONG militantes, pas que du secteur privé. C'est tout un ensemble d'acteurs qui défendent une cause commune, et je crois que c'est cela, cette diversité réunie, qui explique la réussite affichée jusqu'à présent. Mais cela ne s'est pas fait tout seul. Cela a pris du temps. Il y a encore des tensions bien sûr, des divergences de motivation, mais aussi une appréciation beaucoup plus marquée qu'auparavant des intérêts qu'ils ont en commun».

John Hudson, ancien conseiller principal en foresterie du ministère britannique du Développement international / Source: Entretien mené par la Facilité FLEGT de l'UE en 2014

La dynamique de la mise en place d'un APV dans un pays exportateur de bois

La dynamique qui caractérise un processus APV dans un pays exportateur de bois est le reflet du contexte politique national, des priorités des acteurs et des relations entre les personnes au sein des groupements de parties prenantes et entre ceux-ci.

Relations au sein des groupements de parties prenantes et entre ceux-ci

Les différences de priorités au sein des groupements de parties prenantes influent sur la perception d'un APV et déterminent si un pays entamera des négociations ou non (voir l'encadré «Les divergences d'aspirations des parties prenantes peuvent avoir une incidence sur leur façon de considérer un APV éventuel»). Par exemple:

Les pouvoirs publics pourraient considérer qu'un APV est un outil qui facilite l'application de la loi, qui augmente les recettes fiscales provenant de la filière forêt-bois et qui assure la viabilité de l'économie forestière.
Les exportateurs de bois voient peut-être dans un APV un moyen de prendre une part de marché plus grande ou d'éliminer la concurrence déloyale que représente le bois illégal à prix réduit.
Les organisations de la société civile pourraient envisager l'APV comme un outil pour mener à bien des réformes de la gouvernance et atteindre des objectifs environnementaux.

Les divergences de priorités peuvent empêcher les collectifs d'acteurs de trouver un terrain d'entente, au moins au début. Sans compter un passé de relations distendues et inégales entre les différentes catégories de parties prenantes, surtout entre les organisations de la société civile et les pouvoirs publics, ou le secteur privé, qui peut peser sur l'avancée du processus. Dans la plupart des cas, les processus APV ont rééquilibré les rapports de force et engendré une culture de mobilisation constructive parmi les principaux collectifs d'acteurs.

Chaque groupement de parties prenantes est confronté au défi majeur qui est de faire comprendre son point de vue et de convaincre qu'il ne constitue pas une menace. Le fait de comprendre les points de vue des uns et des autres permet aux groupements de parties prenantes de dégager des possibilités de compromis et d'engager des changements bénéfiques pour tous. La persévérance, le dialogue sans entrave et la volonté de trouver un compromis sont essentiels.

Les priorités peuvent aussi varier au sein des collectifs de parties prenantes. Par exemple, dans le secteur privé, les petites entreprises et les grandes ont des besoins différents. Parmi les organisations de la société civile, certaines se concentrent sur des thèmes précis, sur lesquels les APV sont susceptibles d'influer, tels que les droits de l'homme, la pauvreté ou la biodiversité, tandis que d'autres non.

Les négociations nationales, au sein des groupements d'acteurs et entre eux déterminent la position adoptée par un pays pendant les négociations bilatérales d'un APV avec l'UE. Les parties prenantes cernent des intérêts communs et se mettent d'accord sur les résultats auxquels ils souhaitent que l'APV aboutisse au terme de ces processus nationaux.

Les divergences d'aspirations des parties prenantes peuvent avoir une incidence sur leur façon de considérer un APV éventuel

Les priorités des parties prenantes diffèrent entre les collectifs d'acteurs publics, privés et de la société civile et au sein de ceux-ci. Par exemple, les ministères des finances et de la forêt peuvent être en désaccord sur ce que peut offrir un APV. Les aspirations de chaque grande catégorie de parties prenantes pourraient être les suivantes:

Gouvernement	Secteur privé	Société civile
Exploiter le plein potentiel économique de la ressource forestière Faire rentrer de l'argent dans les caisses de l'État Mettre fin au manque à gagner dû à l'exploitation forestière illégale Appuyer et/ou financer la réforme de la filière bois Réaffirmer les objectifs d'aménagement de la forêt Officialiser/légaliser le secteur informel Développer le marché intérieur Améliorer l'image du pays et la crédibilité de la filière Faire avancer le programme de réforme de la filière bois	Sécuriser et développer les marchés Égaliser les chances en réduisant la concurrence déloyale subie du fait de l'exploitation forestière illégale Permettre aux petits opérateurs de concurrencer les grandes entreprises Préciser les obligations et les procédures de contrôle visant à réduire la corruption Réduire les coûts Augmenter la rentabilité Maîtriser les coûts engendrés par les conflits avec le public Légaliser son activité, de nombreux petits opérateurs ayant un statut juridique mal défini	Faire en sorte qu'il existe des moyens d'expression et une participation au débat Clarifier et/ou consolider les droits des populations locales Clarifier et/ou consolider les droits des peuples autochtones Faire respecter la législation existante Clarifier les droits des usagers et la responsabilité des opérateurs envers la population locale Recouvrer les taxes exigibles liées à la forêt et redistribuer cet argent à la population locale Veiller à la responsabilisation et à la transparence dans les processus décisionnels (affectation des terroirs à des usages déterminés) Garantir un accès à l'information, à la forêt et aux scieries, afin de pouvoir soumettre le secteur à la surveillance

Une dynamique changeante

La dynamique d'un processus APV peut changer lorsque les négociations bilatérales arrivent à leur terme et que le pays exportateur de bois entame l'élaboration et la mise en œuvre des systèmes adoptés. Un APV a des répercussions non négligeables pour le secteur privé. Cela veut dire que la coopération avec le secteur privé s'intensifie généralement.

Toutefois, la mise en œuvre fait souvent surgir de nouvelles difficultés. L'élan retombe parfois et la participation multipartite risque de diminuer. Dans beaucoup de processus APV qui se sont déroulés, les organisations de la société civile ont dépensé beaucoup d'énergie lors de l'étape de négociation. Mais le niveau d'énergie est souvent retombé lorsque le processus APV est arrivé à l'étape de la mise en œuvre. L'expérience montre toutefois que les progrès sont plus rapides lorsque toutes les parties prenantes se partagent la responsabilité de la mise en œuvre de l'APV.

Les autorités, quant à elles, privilégient souvent l'aspect commercial d'un APV plutôt que les questions de gouvernance sous-jacentes. Elles envisagent parfois la mise en œuvre de l'APV comme un projet de développement plutôt que comme un processus politique continu. La complexité d'un APV et la difficulté de la mise en œuvre des systèmes liés à l'APV sont parfois des obstacles à une action efficace. Le déroulement de la mise en œuvre risque aussi d'être remis en question si les parties prenantes voient en l'APV la solution à tous leurs problèmes.

La mise en œuvre peut aussi être mise en péril lorsqu'elle n'est plus au centre des préoccupations des autorités du pays partenaire, prises par d'autres initiatives, comme REDD+ ou des programmes de réforme juridique susceptibles d'apporter des financements externes conséquents ou d'accaparer les débats politiques.

Pour surmonter ces difficultés, les autorités peuvent:

Apporter des aménagements aux mécanismes de consultation des parties prenantes auxquels celles-ci ont recouru lors de l'étape de négociation du processus APV afin de prendre en compte les besoins inhérents à l'étape de mise en œuvre.
Redéfinir et rétablir les rôles et les responsabilités des collectifs de parties prenantes
Associer chaque collectif d'acteurs à des volets donnés de la mise en œuvre
Veiller à ce que les administrations publiques coordonnent les activités
Aborder la mise en œuvre des annexes de l'APV de manière impartiale, au lieu de privilégier les aspects techniques au détriment des réformes de la gouvernance
Bien communiquer les progrès effectués à toutes les parties prenantes.

Influence internationale sur les processus et la dynamique au plan national

Des facteurs internationaux peuvent influer sur les processus APV dans les pays exportateurs de bois. Ces facteurs comprennent:

La demande en bois et produits bois des consommateurs, susceptible d'évolution
L'évolution du marché international, comme la hausse de la demande dans les marchés non européens tels la Chine, l'Inde et le Nigéria
Les initiatives mondiales de réduction du changement climatique par le biais desquelles les pays se voient contraints de protéger leurs forêts
Les rapports d'associations de défense de droits au sujet des effets de l'exploitation forestière illégale sur la société et l'environnement

La dynamique des APV dans l'Union européenne

Le Plan d'action FLEGT de 2003 est la réponse de l'UE aux préoccupations internationales de plus en plus nombreuses qui portent sur les effets délétères de l'exploitation forestière illégale.

Les parties prenantes de l'UE, dont les organisations de la société civile, le secteur privé et certains États membres ont fait pression sur l'UE pour qu'elle agisse. Le dialogue politique au G8 et à des réunions régionales en Asie et en Afrique à la fin des années 1990 et au tournant du XXIe siècle a aussi été un facteur déterminant.

Les débats entre parties prenantes européennes, associés à ces dialogues politiques, ont abouti au Plan d'action FLEGT de l'UE.

En vertu du Plan d'action FLEGT de l'UE, l'UE et ses États membres ont élaboré un cadre de négociation bilatérale avec les pays exportateurs de bois. Les parties prenantes de l'UE ont exprimé leurs attentes relatives aux APV lors de discussions dans les États membres et au Parlement européen. Ce sont ces discussions qui ont éclairé l'élaboration du Règlement FLEGT de l'UE en 2005 et des instructions du Conseil de l'Union européenne à la Commission européenne, orientant ainsi la conception des APV.

À l'issue de séances d'information, de visites de parties prenantes et de l'action menée par celles-ci pour faire pression sur le Parlement européen, les attentes des acteurs européens ont été mieux prises en compte dans le processus APV. Par exemple, les séances d'information ont permis aux parties prenantes européennes d'exprimer leurs craintes et leurs attentes lors des premières négociations d'APV, notamment celles avec le Cameroun, le Ghana, l'Indonésie et la Malaisie.

Pendant les négociations d'un APV, la Commission européenne tient les parties prenantes de l'UE au courant des progrès effectués et invite les États membres à rejoindre l'équipe de négociation européenne. La dynamique se modifie lorsque les négociations arrivent à leur terme et que l'étape de mise en œuvre commence. Lorsque cette transition se produit, la CE à Bruxelles se dessaisit de la responsabilité de l'APV qu'elle confie à la délégation de l'UE dans le pays partenaire.

Si le pays partenaire ayant conclu l'APV dirige la mise en œuvre, l'UE ou ses États membres peuvent apporter leur concours à la mise à niveau des systèmes et à la réalisation des réformes. L'UE peut encourager les pays partenaires à faire le lien entre l'APV et les programmes politiques et de développement plus généraux et à faire en sorte que les parties prenantes continuent de participer à l'étape de mise en œuvre.

Dans tout le processus APV, la CE est soumise à la surveillance des parties prenantes de l'UE, qui comprennent des organisations non gouvernementales, des syndicats d'entreprises et le Parlement européen.